BETER MET REGELS
Foto voorblad: Bob van den Brink
|
Inhoud 2. FAUNABEHEER IN GESCHIEDS-PERSPECTIEF 3. FAUNABEHEER VOLGENS DE WETGEVER 3.1 RECENTE GESCHIEDENIS: DE FLORA- EN FAUNAWET 4. HUIDIGE UITVOERINGSPRAKTIJK 4.1. SCHADEBESTRIJDING, POPULATIEBEHEER EN EEN KLEIN BEETJE JACHT 4.2. PROVINCIE, FAUNABEHEEREENHEDEN, FAUNABEHEERPLANNEN, WILDBEHEEREENHEDEN 4.3. DE HOUDER VAN EEN JACHTAKTE 4.4. DE ROL VAN DE GRONDEIGENAAR EN DE GRONDGEBRUIKER 5.1. REGELS EN NORMEN 5.2. POLITIEKE INVLOED: DÉ GROTE VARIABELE 6. DE ROL VAN DE FAUNABEHEERDER 6.1. DE TAAK VAN DE FAUNABEHEERDER/JACHTAKTEHOUDER 6.2. VERANTWOORDELIJKHEDEN FAUNABEHEERDER/JACHTAKTEHOUDER 7. VISIE NOJG: FAUNABEHEER IS ONLOSMAKELIJK VERBONDEN MET PRIVATE ÉN PUBLIEKE TAKEN 8. MISSIE NOJG: MAATSCHAPPELIJKE MINDSHIFT 8.1. ROL RIJKSOVERHEID |
Door de Nederlandse Organisatie voor Jacht en Grondbeheer is aan Boerema & van den Brink B.V. gevraagd om een richtinggevend ‘visie document’ op te stellen. Centraal staat de vraag of het Nederlandse faunabeheer en met name de uitvoering daarvan beter kan zonder onnodig hinderende of zelfs knellende regels? Achterliggende gedachte is dat grondgebruikers en jachtaktehouders in Nederland naar hun gevoel steeds meer te maken krijgen met opgelegde regelgeving die de goede uitvoering van het faunabeheer eerder hindert dan bevordert. Deze regelgeving wordt zonder samenspraak met de branche ontwikkeld. Inbreng vanuit de branche wordt genegeerd 1 . De afgelopen decennia is voor wat betreft faunabeheer eerder sprake van een toenemende (over)regulering. Terwijl juist deregulering door de wetgever is beoogd. Hoe zouden wettelijke taken en verantwoordelijkheden rond jacht, beheer en schadebestrijding (faunabeheer) zo kunnen worden uitgewerkt dat er zoveel mogelijk handelingsruimte ontstaat voor de uitvoering. Daarbij wordt uitgegaan van de op dit moment geldende Wet- en regelgeving inzake jacht en soortbescherming en wordt gezocht naar mogelijkheden om ruimte te benutten die nu al in de regelgeving is verwerkt. Dit document is bedoeld als ‘richtinggevend’ voor het formuleren van een visie alsook een missie die verder door de NOJG kan worden uitgewerkt en geconcretiseerd. De basis is de door de Nederlandse Organisatie voor Jacht en Grondbeheer geformuleerde vraagstelling. Hiervoor is nagegaan wat de wetgever zegt over de functie en rol van de faunabeheerder, en dan specifiek de jachtaktehouder. Daarbij is gebruik gemaakt van de bij zowel de Flora- en faunawet als de Wet natuurbescherming gevoegde Memories van Toelichting. Er is door de wetgever en met name de Minister van LNV ook bij kamerbehandelingen in de voorbereiding van de Wet natuurbescherming nog het nodige verwoord in diverse stukken. De stellingen in de Memories van Toelichting moeten echter ook in het licht van de wetsgeschiedenis bekeken worden voor een volledig en goed begrip. Daarom is ook in dit document een stukje geschiedsbeschrijving opgenomen. Alles uiteraard met het doel om de vraagstelling en de voorstellen in het juiste perspectief te kunnen plaatsen. Dit document is niet bedoeld als een volwaardig wetenschappelijk of juridisch advies. Veeleer wordt in dit document, met de kaders en toelichting van de wet, een suggestie gedaan welke ‘route’ de NOJG kan inslaan om de jachtaktehouders in Nederland een duidelijke en maatschappelijk ingebedde rol te geven. Gebaseerd op vertrouwen uit de maatschappij, het inbedden van het werk van de faunabeheerder in het maatschappelijk en economisch systeem, alsook het handelen met eigen verantwoordelijkheid. 1) Voorbeeld: in de periode 2013-2014 is vanuit de NOJG herhaaldelijk (persoonlijke gesprekken en in geschrift) inbreng geleverd op het ontwerp Wet natuurbescherming. Daarin kwamen ook zaken als onnodige regeldruk, administratieve lastendruk, onnodige beperkingen voor uitvoerders aan de orde. Hiermee is echter zowel ambtelijk als bestuurlijk bij LNV (destijds ondergebracht bij EZ) niets gedaan. De door de NOJG voorspelde negatieve gevolgen van de geconstateerde omissies in de wet zijn overigens wel uitgekomen. 1. Een richtinggevende visieHet zogenaamde ‘faunabeheer’ is in Nederland opgesplitst in drie onderdelen: de jacht (benuttingsjacht), schadepreventie en -bestrijding en (populatie)beheer. Memorie van Toelichting bij de Wet natuurbescherming “Onder de begrippen schadebestrijding, beheer en jacht wordt het volgende verstaan.
Deze onderverdeling is redelijk recent tot stand gekomen. Goed beschouwd is dit geïntroduceerd bij het in werking treden van de Flora- en faunawet. Daarvoor was ‘faunabeheer’ in essentie gelijkgesteld aan de jacht in brede zin. Maar wat is ‘faunabeheer’ nu eigenlijk? Er is geen vaste definitie van de term ‘faunabeheer’. In essentie gaat het hier om het volgende: – Faunabeheer is het proactief en met een bepaald doel en een vooropgezet plan door de mens ingrijpen in populaties van in het wild levende dieren, waarbij bepaalde individuen van diersoorten worden opgespoord, gevangen, herplaatst of gedood. – Faunabeheer heeft een doel:
Door de wetgever is daarnaast ook het dienen van bepaalde publieke belangen (volksgezondheid, veiligheid) toegevoegd aan het ‘takenpakket’ van het faunabeheer. Waarom dit ‘belang’ afwijkt van de andere onderdelen van het faunabeheer wordt verderop uitgewerkt. 2. Faunabeheer in geschieds-perspectiefHet antwoord op de vraag hoe wettelijke taken en verantwoordelijkheden van het faunabeheer uit te werken met zoveel mogelijk handelingsruimte, is naar onze mening voor een deel in de geschiedenis te vinden. In den beginne was er de jacht en de houder van het jachtrecht. Het recht om te jagen (benuttingsjacht) is gekoppeld aan het eigendomsrecht van de grond. Wateren zijn hierbij overigens inbegrepen. Degene die een stuk grond in eigendom heeft, heeft het recht om te profiteren van wat deze grond opbrengt. Niet alleen de gewassen of vruchten die de grond voortbrengt, maar ook de op de grond voorkomende (wilde) dieren of vissen. Het waren dan ook veelal de grootgrondbezitters die dit ‘jacht’recht met graagte benutten. Voor het eigen plezier, maar zeker ook als economische drager voor de exploitatie van de gronden. Het jachtrecht kon immers ook worden verhuurd. De grondeigenaren hadden dus een economisch belang bij de exploitatie. Daarmee werd rekening gehouden bij de inrichting van de gebieden. Daarnaast werden ingrepen in ecosystemen en biodiversiteit gedaan in het voordeel van zowel de jacht als andere economische dragers waaronder vee- of houtteelt. Vanaf de negentiende eeuw begon de overheid met het formuleren van regels over de uitoefening van het jachtrecht: het recht om zich zoogdieren en vogels toe te eigenen die zich op of in de grond bevinden. Het doel van deze regels werd in de loop van de tijd het waarborgen dat het jachtrecht verstandig gebruikt werd. Zo was de jacht alleen toegestaan binnen het jachtseizoen en had de jachthouder de verplichting zich als een goed jachthouder te gedragen en voor een redelijke wildstand in zijn veld te zorgen. De grondeigenaar of de jachthouder nam maatregelen om een zo gunstig mogelijke wildstand te bereiken en te houden. Nieuwe soorten werden geïntroduceerd of andere – schadelijk geachte – soorten bestreden. Veelal was dit een taak die door professionele werknemers (de jachtopzichters) werd uitgevoerd. Kijken we door de bril van de huidige tijd naar deze ingrepen, dan moeten we uiteraard erkennen dat meerdere maatregelen (waaronder het lokaal uitroeien van schadelijke of ongewenste soorten of het creëren van onnatuurlijk hoge dichtheden van jachtwild) bepaald niet altijd ten voordele waren van een goed functionerend ecosysteem of een optimale biodiversiteit. De wijze van denken en de visie op ‘natuur’ ging destijds uit van een heel ander perspectief. Veel gebieden die wij nu ‘natuurgebieden’ noemen en hoog gewaardeerd worden vanwege de aanwezige hoge natuurwaarden, zijn die gebieden zijn die in het verleden opzij gezet waren ten behoeve van de jacht. Vanuit dat belang bleven deze gebieden voor lange tijd beschermd tegen de oprukkende ontginningen ten behoeve van de landbouw of toenemende bevolkingsgroei met de daaruit voortvloeiende behoefte aan woongebieden en sterkere infrastructuur. Dankzij deze bescherming en het bewaard blijven van een goede biodiversiteit zijn veel van deze gebieden nu aangewezen als Natura 2000-gebied. Maar met al deze veranderingen, bevolkingsgroei, industrialisatie, intensivering landbouw, ontginning van gebieden, zien we wel een kentering optreden in het denken over de rol van de jacht en natuurbescherming. Dit komt allereerst terug in de Vogelwet van 1912. Hier wordt niet meer gekeken naar nut of schadelijkheid van vogels, maar wordt bescherming gewenst geacht omdat het voortbestaan van soorten moet worden gezien als een zelfstandige waarde. Er ontstaat bij de overheid – ook al werd dat nog niet zo benoemd – langzamerhand het idee dat het faunabeheer beter ten dienste moet komen te staan van verschillende economische pijlers, en dan met name de landbouw. Dit komt terug in de eerste jachtwet van 1923. De belangen van de jacht werden ondergeschikt aan die van de landbouw. Deze ‘ondergeschiktheid’ van het faunabeheer werd bij de nieuwe jachtwet van 1954 uitgebreid naar een te realiseren ‘evenwichtige afweging van de belangen van landbouw, natuurbescherming en jacht’. Vanaf het begin van de 20e eeuw zien we dat de overheid veel duidelijker een sturende en regulerende rol oppakt vanuit de gedachte dat (in het wild levende) planten- en diersoorten bescherming verdienen en voorkomen moet worden dat deze soorten in hun voortbestaan bedreigd worden2. Het belang van de landbouw en het voorkomen en bestrijden van schade door wild blijft daarbij eerst nog voorop staan3. Bij het zich toekennen van deze rol door de overheid werd tegelijkertijd de eigen verantwoording en het recht van de grondeigenaar/jachthouder sterk ingeboet. Pas later zien we in overheidsbeleid en regelgeving terug dat faunabeheer (ook) specifiek een rol moet spelen in natuurbeheer en -bescherming. Voorop blijft staan dat de jachthouder/jager de verplichting heeft om op zijn gronden te zorgen voor een gunstige wildstand. Hoewel dit begrip nu enigszins verwaterd is door de wijzigingen in wetgeving (een beperkt aantal soorten wordt nog maar als ‘wild’ beschouwd), ging het in het verleden in essentie om alle in het wild voorkomende (fauna) soorten. Hierbij was een (economische én ecologische) balans voor wat betreft de biodiversiteit van belang. De jachthouder droeg daarbij zorg voor een optimale balans tussen gunstige wildstand en ander gebruik van de gronden. Zo werden gronden zo optimaal en duurzaam mogelijk benut en in economisch optimale toestand doorgegeven aan het nageslacht. Hoewel de begrippen ‘planmatig’, ‘duurzaam’ en ‘optimaal gebruik of beheer’ toen nog niet bestonden, zien we dit wel terug in het handelen en de wens om de gronden een zo hoog mogelijke waarde toe te kennen. Memorie van Toelichting bij de Wet natuurbescherming Het vangen en doden van dieren moet voldoen aan de eisen van verstandig en duurzaam gebruik. Wat onder duurzaam gebruik wordt verstaan volgt volgens de minister uit artikel 2 van het Biodiversiteitsverdrag; “Het begrip «duurzaam gebruik» in de zin van artikel 2 van het Biodiversiteitsverdrag: het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn, aldus in stand houdend het vermogen daarvan om te voorzien in de behoeften en te beantwoorden aan de verwachtingen van huidige en toekomstige generaties. Onder verstandig gebruik kan mede worden gevat het nemen van positieve maatregelen in de zin van wildbeheer” 2 De Vogelwet 1936 (Stb. 700), de Jachtwet (Stb. 1954, 523), de Natuurbeschermingswet (Stb. 1967, 572), de Nuttige Dierenwet 1914 (Stb. 262), de Wet bedreigde uitheemse diersoorten (Stb. 1975, 48) en het op de In-en uitvoerwet (Stb. 1962, 295) gebaseerde In-en uitvoerbesluit bedreigde uitheemse dier-en plantensoorten (Stb.1984, 570). 3 Dit blijkt onder andere uit artikel 19, eerste lid, van de Jachtwet, waarin de jachthouder wordt verplicht zijn veld op zodanige wijze te bejagen dat een redelijke wildstand in dat veld gehandhaafd blijft of wordt bereikt, tenzij de belangen van de landbouw zich daartegen verzetten. Uit deze beknopte geschiedbeschrijving – uiteraard zonder alle variabelen en details – volgt dat, ook nu nog, de grondeigenaar/jachthouder degene is die het fundament vormt voor het huidige systeem van faunabeheer in Nederland. Samenvattend: ➢ Faunabeheer staat ten dienste van de landbouw, bepaalde maatschappelijke belangen en natuurbeheer in brede zin. ➢ Faunabeheer behoort daarmee onderdeel te zijn (en ook zo beleidsmatig te worden beschouwd) van de gangbare bedrijfsvoering van landbouw (alsook bosbouw). ➢ Faunabeheer is noodzakelijk voor bescherming van openbare (publieke) belangen alsook het duurzaam beheer van (beschermde) natuur en natuurgebieden. Dit laatste is onder de huidige wetgeving ook te beschouwen als een publiek belang. Het vindt in essentie plaats binnen het gehele in Nederland voorkomende landelijke gebied en zo mogelijk ook in de bebouwde omgeving en bij infra. ➢ Faunabeheer is gericht op het duurzaam beheren van in het wild levende fauna. Hierbij wordt gestreefd naar een – afhankelijk van het type grondgebruik – zo optimaal mogelijke biodiversiteit. Dit streven geldt zo mogelijk ter plaatse en in ieder geval landelijk, maar is ook gericht op het bereiken van (internationale) biodiversiteitsdoelen. Daarbij speelt faunabeheer ook een onmisbare rol in het beheren van gebieden die zijn aangewezen op grond van Europeesrechtelijke verplichtingen, de Speciale beschermingszones alsook Nationaal natuurnetwerk. Deze rol wordt ook erkend in de – boven onze nationale wetgeving geldende – Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. ➢ De daadwerkelijke uitvoering van het faunabeheer is nog steeds verbonden aan het eigendomsrecht van gronden. Alleen zij die beschikken over het recht om te jagen – de personen die een jachtakte hebben – kunnen worden ingezet voor de uitvoering van faunabeheeractiviteiten. 3. Faunabeheer volgens de wetgever3.1 Recente geschiedenis: de Flora- en faunawetDe opvolger van de Jachtwet 1954, de Flora- en faunawet, zorgde voor een stelselwijziging en een belangrijke inperking van de jacht. De Flora- en faunawet bevatte de vertaling van de moderne vormgeving van het jagen. De jacht werd gedurende de parlementaire geschiedenis van deze wet ‘opgeknipt’. De ‘benuttingsjacht’ kreeg een afzonderlijke regeling. Andere regels hadden betrekking op noodzakelijk en met aparte toestemmingen uit te voeren populatiebeheer of schadebestrijding van soorten. De aanzet voor deze onderverdeling was al gegeven in de wetswijziging van de Jachtwet 1954, in 1978. In 1979 werd de Europese Vogelrichtlijn van kracht. Dit was een belangrijke aanleiding voor aanscherping van de regeling van de jacht. De beschermende bepalingen van deze richtlijn voor van nature in het wild voorkomende vogels op Europees grondgebied moesten worden ‘doorvertaald’ in Nederlandse wetgeving. In deze richtlijn is de bescherming van vogels uitgangspunt en de inbreuk op bescherming door jacht een gereguleerde uitzondering. Uitgangspunt in de Memorie van Toelichting van het Wetsvoorstel Flora- en faunawet was de erkenning van de jacht als redelijk doel voor benutting en gebruik van de natuur. Maar dat wilde, volgens de wetgever, nog niet zeggen dat er geen noodzaak zou bestaan tot nadere regulering van de jacht: “De erkenning als redelijk doel van verschillende menselijke wensen en belangen houdt nog niet in dat te allen tijde en volledig daaraan tegemoet kan worden gekomen. De ruimte die wordt gegeven dient te passen binnen de hierboven geformuleerde doelstelling van het soortenbehoud en hetgeen gelet op internationale verplichtingen is toegestaan. Ook hier ligt aan de waardering van de menselijke wensen en belangen een maatschappelijke keus ten grondslag. Zo zal de bestrijding van schadeveroorzakende vogels in een boomgaard die bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd, eerder kunnen worden toegestaan dan bestrijding van diezelfde vogels in een perenboom die zich in een particuliere tuin bevindt. Tevens dient afgewogen te worden of het doel ook langs andere weg kan worden bereikt. (…).” Vanuit deze gedachtegang is een gedifferentieerd stelsel ontstaan, waarin in het wild levende dieren mogen worden ‘bejaagd’ vanuit verschillende perspectieven: voor jacht, voor schadebestrijding, of daarmee samenhangend: voor beheer van de populatie. Voor de ‘benuttingsjacht’ betekende dit een inperking. Met de inwerkingtreding van de Flora- en faunawet is het aantal wildsoorten waarop de jachthouder binnen het jachtseizoen mag jagen sterk beperkt, namelijk tot zes soorten: wilde eend, fazant, patrijs4, haas, konijn en houtduif. Blijkens de Nota naar aanleiding van het eindverslag uit 1997 inzake het voorstel van de Flora- en faunawet zijn op de wildlijst alleen soorten opgenomen die mede om reden van benutting worden bejaagd en die bovendien algemeen voorkomen en bejaging verdragen. 4.) De patrijs is inmiddels van de lijst van jachtwild verwijderd. Van deregulering is derhalve in de laatste wetsaanpassingen sinds 1978 geen sprake geweest. Het stelsel dat vorm kreeg in de Flora- en faunawet en latere wetgeving leidt ertoe dat het bejagen van andere soorten dan de aangewezen wildsoorten alleen in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer kan plaatsvinden. Toestemming daarvoor mag alleen worden verleend als er ‘geen andere bevredigende oplossing’ is, en er door deze vormen van faunabeheer geen afbreuk wordt gedaan aan de ‘staat van instandhouding’. De wetsartikelen die gaan over toestemmingverlening voor schadebestrijding hebben geleid tot veel disputen, die door de rechter moesten (en nog steeds moeten) worden beslecht. Anders dan voor de jacht moet steeds een overheidsbesluit worden genomen voordat mag worden overgegaan tot het doden van dieren voor schadebestrijding. Die besluiten kunnen worden aangevochten. Effectieve schadebestrijding of duurzaam en consistent beheer is daarmee onmogelijk omdat soms eerst een uitspraak van een rechter moet worden afgewacht. Partijen als De Faunabescherming doen dit regelmatig, met wisselend succes. Zo werden er juridische procedures gevoerd over het begrip ‘belangrijke schade’ (wanneer is daarvan sprake als het gaat om landbouwschade?), verkeersveiligheid en schade (mag toestemming worden gegeven voor het doden van dieren in belang van verkeersveiligheid?), wat is een ‘andere bevredigende oplossing’ (wanneer mag je een beest doden omdat met geen andere middelen de schade kan worden voorkomen?) en over vele andere, verwante onderwerpen. Een ander obstakel is de toenemende administratieve belasting die moet plaatsvinden alvorens faunabeheer in de praktijk kan worden gebracht. In de Flora- en faunawet is in vergelijking met de daarvoor geldende Jachtwet gekozen voor een meer gedecentraliseerde en planmatige invulling van het populatiebeheer. Als uitgangspunt geldt dat een ontheffing in beginsel slechts wordt verleend aan faunabeheereenheden op basis van een faunabeheerplan. De faunabeheereenheden kregen door de Flora- en faunawet een centrale taak bij het waarborgen van een planmatig beheer. Faunabeheereenheden zijn erkende samenwerkingsverbanden, waarin jachthouders, te weten degenen die gerechtigd zijn tot de uitoefening van de jacht in een jachtveld en anderen, zoals bijvoorbeeld organisaties op het vlak van natuurbescherming, zijn vertegenwoordigd. Ook hier zien we een toenemende (administratieve) druk op zowel bevoegd gezag als zeker ook de uitvoerders van het faunabeheer. En tevens een belemmering in consistente aanpak op gebiedsniveau alsook bij onderdelen als ingrijpen bij schade en langjarig en duurzaam beheer van fauna. Deze aanpak is voortgezet onder de huidige Wet natuurbescherming, waarbij de wetgever nog meer aanvullende (administratieve) eisen heeft gesteld aan het faunabeheerplan. In de Wet natuurbescherming is deze planmatige aanpak verbreed. De wetgever stelt dat met een planmatige en gebiedsgerichte aanpak wordt geborgd dat alle inspanningen in het kader van schadebestrijding, beheer en jacht op elkaar worden afgestemd. Toch is deze gedachte niet consequent doorgevoerd in de wet, omdat met name de regulering van de jacht gaandeweg de parlementaire behandeling aanzienlijk is gewijzigd. In het wetsvoorstel was aanvankelijk neergelegd dat ook de ‘benuttingsjacht’ als instrument onderdeel zou worden van het verplicht op te stellen faunabeheerplan, waarin alle beheerinspanningen zouden worden gepland en gecoördineerd. Hiermee zouden alle inspanningen in het kader van schadebestrijding, beheer en jacht op elkaar worden afgestemd. Een afschotplan was in het wetsvoorstel opgenomen als verplicht onderdeel van het faunabeheerplan. Voor de uitoefening van de jacht leek dit te gaan betekenen dat in een afschotplan het afschot zou moeten worden gepland, gestructureerd en gemaximeerd, met inachtneming van de schadehistorie en de draagkracht van de populaties. Op deze wijze gereguleerd zou de jacht feitelijk geen zelfstandig uit te oefenen recht meer zijn van de jachtaktehouder, maar een ‘extra’ instrument in het kader van faunabeheer ten behoeve van schadebestrijding en populatiebeheer. Het afschotplan werd via het aannemen van een amendement uit het wetsvoorstel gestemd. Volgens de Kamer zou het opstellen van een afschotplan leiden tot te veel administratieve druk. In plaats van planmatig bepaald vooraf, moeten jagers – op grond van de regeling zoals die in de wet terecht is gekomen – achteraf verantwoording afleggen over de (resultaten van de) jacht. Resultaat is dat de jacht wel moet worden opgenomen in het faunabeheerplan, maar in tegenstelling tot schadebestrijding en populatiebeheer kunnen geen vergaande eisen aan deregulering van de jacht worden opgenomen in de provinciale regelgeving over de eisen aan een faunabeheerplan. Ingevolge artikel 3.12 lid 10 Wnb behoeft alleen het bestrijden of beheren van populaties van exoten of verwilderde dieren geen planmatige aanpak. Er is immers geen noodzaak deze dieren in een ‘gunstige staat van instandhouding’ te behouden. Het principe van planmatig beheer ligt ook ten grondslag aan de in de wet uitgewerkte regimes voor schadebestrijding (uitgevoerd door grondgebruikers), beheer (uitgevoerd door faunabeheereenheden en wildbeheereenheden) en jacht (uitgevoerd door jachthouders). 4. Huidige uitvoeringspraktijk4.1. Schadebestrijding, populatiebeheer en een klein beetje jacht Het stelsel dat werd ingezet onder de Flora- en faunawet en gecontinueerd en uitgebouwd onder de Wet natuurbescherming heeft ertoe geleid dat jacht of de jager feitelijk ondergeschikt is gesteld aan schadebestrijding en populatiebeheer. En juist deze onderdelen van het faunabeheer zijn alleen mogelijk op basis van een toestemming vooraf. En waarbij deze toestemming afhankelijk is van de afweging dat ‘er geen andere bevredigende oplossing is’, alleen als er een passend wettelijk belang is en als er geen afbreuk wordt gedaan aan de ‘staat van instandhouding’ van de te beheren schadesoorten. Alles bij elkaar een forse toename aan administratieve regels (alsook afbreukrisico als gevolg van juridische procedures) vooraf, voordat concreet met uitvoering kan worden begonnen. Belangrijke eis is ook dat schadebestrijding en populatiebeheer in beginsel alleen planmatig mag plaatsvinden, dus op grond van een faunabeheerplan. Een faunabeheerplan wordt vastgesteld door de Faunabeheereenheid, maar heeft goedkeuring nodig van Gedeputeerde Staten van de provincie. Het leeuwendeel van het beheer van soorten wordt gedaan op de titels schadebestrijding of populatiebeheer. De benuttingsjacht is feitelijk nog maar een klein deel van het totale beheer, op enkele soorten, gedurende door de minister bepaalde periodes (jachtseizoen), op basis van een goedgekeurd faunabeheerplan. 4.2. Provincie, faunabeheereenheden, faunabeheerplannen, wildbeheereenheden Hoewel het Rijk hoofdregisseur is als het gaat om de benuttingsjacht ligt de regie over schadebestrijding en populatiebeheer feitelijk bij de provincies. Provincies (Gedeputeerde Staten) geven ontheffingen en opdrachten voor schadebestrijding en faunabeheer en Provinciale Staten kunnen vrijstellingen voor schadebestrijding van soorten vastleggen. Provinciale faunabeheereenheden vervullen in het huidige faunabeleid een essentiële rol, omdat zij dienen te zorgen voor een ‘maatschappelijke en gebiedsgerichte’ inbedding van het faunabeheer. In het bestuur van de faunabeheereenheden zijn de maatschappelijke geledingen vertegenwoordigd die belang hebben bij de uitvoering van het faunabeleid, zoals jagers, de landbouwsector en de organisaties die natuurterreinen beheren (in feite de vertegenwoordigers van de jachthouders binnen de provincie). Aanvullend moeten maatschappelijke organisaties die opkomen voor het duurzaam beheer van in het wild levende dieren in het bestuur vertegenwoordigd zijn. Ook kunnen, op uitnodiging van het bestuur van de faunabeheereenheid, maatschappelijke organisaties en wetenschappers op het gebied van faunabeheer deelnemen aan de vergaderingen van het bestuur en dat bestuur adviseren. In het faunabeheerplan kan de samenhang worden aangebracht tussen beheer, schadebestrijding en jacht. Opmerkelijk is dat in de wet nauwelijks eisen worden gesteld aan de inhoud van het faunabeheerplan. Wel wordt de eis gesteld aan het onderbouwen van het plan met trendtellingen van de populatieomvang van in het wild levende dieren (art. 3.12 lid 5 Wnb). Het is aan de provincies om nadere eisen te stellen aan de inhoud van het faunabeheerplan via een verordening. Ook jacht mag in beginsel alleen als er een goedgekeurd faunabeheerplan is, maar de regels in de verordening moeten de jachthouder de ruimte bieden om invulling te geven aan diens verplichting een redelijke wildstand op zijn jachtveld te handhaven, of te bereiken. Deze bevoegdheid reikt, aldus de staatssecretaris, niet zo ver dat provincies het recht van de jachthouder op het uitoefenen van de jacht verdergaand kan beperken, of zelfs ontzeggen. 5)De uitvoering van faunabeheer wordt overgelaten aan jagers, met dien verstande dat die op grond van de wet lid moeten worden van een vereniging, de wildbeheereenheid (WBE). Een WBE is een samenwerkingsverband van jachthouders met een jachtakte. In de Wnb is in art.3.14 vastgelegd dat een WBE de rechtsvorm van een vereniging moet hebben. De WBE-leden voeren het vastgestelde faunabeheerplan uit en doen werkelijk aan beheer en schadebestrijding. Gezien het belang dat grondgebruikers en terreinbeheerders bij de werkzaamheden van de WBE’s kunnen hebben, is voorzien dat ook zij lid kunnen worden van een WBE. Op grond van art. 3.14, eerste lid, Wnb zijn alle van het geweer gebruikmakende jachthouders verplicht om zich met anderen te organiseren in een WBE. Provinciale Staten stellen nadere regels waaraan WBE’s in hun provincie moeten voldoen (art. 3.14, tweede lid, Wnb). Zo moet in de provinciale verordening in ieder geval worden geregeld dat het werkgebied van de WBE een bepaalde omvang heeft om het wildbeheer effectief te kunnen laten uitvoeren. Provincies moeten ook bij verordening regelen in welke gevallen en onder welke voorwaarden jachthouders zijn uitgezonderd van de ‘aansluitplicht’ bij een WBE. Wat de wet niet bepaalt is tot in welk detail dit moet worden uitgewerkt. Zij stelt slechts dat dit de twee onderdelen zijn die PS moeten regelen. We zien dat bij verschillende provincies anders wordt omgegaan met bijvoorbeeld de tweede eis, over wie zich niet hoeft aan te sluiten bij een WBE. Dit zorgt ervoor dat een logische en efficiënte uitvoering van faunabeheerplannen door de WBE’s een heel lastige, zo niet onmogelijke opgave is geworden. De verschillen per provincie zijn groot. In enkele provincies is oprecht geprobeerd om in de Verordening te zoeken naar ruimte voor efficiënte schadebestrijding, zonder onnodige beperkende regels, waarbij ook gepoogd wordt om beperkingen die uit de wet voortvloeien (zoals beperkingen in gebruik van methoden en middelen), te verruimen. Hier wordt geprobeerd door slimme regels een vorm van deregulering te bereiken. Toch is ook hier nog vaak sprake van onnodig en onterecht opgelegde beperkingen. In andere provincies zien we in de Verordening eisen en voorwaarden opgenomen die een goede schadebestrijding, alsook het dienen van publieke taken sterk hinderen. Veelal voortkomend uit bestuurlijke of ambtelijke behoefte om ‘de jacht’ te beperken. In vrijwel alle gevallen zien we tot op heden dat provincies nog te beperkt gebruik maken van de mogelijkheid om via provinciale verordening vrijstellingen te verlenen voor algemeen voorkomende soorten welke in de provincie schade of overlast kunnen veroorzaken. Het is ook de vraag of provincies nu al nadenken over wat er moet gebeuren bij het in werking treden van de Omgevingswet 6 . Immers de Omgevingswet gaat uit van de gedachte dat veelactiviteiten (waaronder ook schadebestrijding wordt verstaan) in principe onder vrijstellingen geregeld moeten worden. 5 Kamerstukken I 2015/16, 33 348, W, p. 4, antwoord van 20 mei 2016. 6 Verwachte inwerkingtreding Omgevingswet 1 januari 2022. 4.3. De houder van een jachtakte Het uitvoeren van het faunabeheer moet uiteindelijk plaatsvinden door degene die beschikt over een geldige jachtakte. Deze moet voldoen aan allerlei wettelijke eisen en is voor het grootste deel van zijn taken gebonden aan extra eisen voortvloeiend uit allerlei overheidsbesluiten. Gelet op het sanctionerend optreden van de overheid moet hij bovendien zeer zorgvuldig zijn in de uitoefening van zijn taken. Veel van de taken van de houder van de jachtaktehouder worden nog steeds gezien als ‘vrijwilligerswerk’. Maar dan ‘vrijwilligerswerk’ waarvoor wel een professioneel opleiding- en kennisniveau vereist is. 4.4. De rol van de grondeigenaar en de grondgebruiker De grondeigenaar is de houder van het jachtrecht, dat hij kan verhuren. Indien hij niet beschikt over een jachtakte mag hij zijn jachtrecht met geweer niet uitoefenen. Hij kan dan ook geen schadebeheer of populatiebeheertaken uitvoeren omdat hij zelf geen recht heeft om het geweer te kunnen gebruiken. Als er niet gejaagd wordt, kunnen in het wild levende dieren schade veroorzaken aan eigendommen. De grondgebruiker heeft op grond van de wet een afzonderlijke titel voor het bestrijden van schade op basis van een landelijke of provinciale vrijstelling. De grondgebruiker mag schade bestrijden van vrijgestelde soorten. Hiermee wordt schade voorkomen of bestreden aan gewassen, bossen, visserij etc. op door hem gebruikte gronden of opstallen of in het omringende gebied. De grondgebruiker mag op grond van de vrijstelling alleen dieren doden als hij over een geldige jachtakte beschikt. De grondgebruiker mag voor het gebruik maken van de vrijstelling een jachtaktehouder machtigen. Planmatig beheer is leidend geworden voor de uitvoering van schadebestrijding, populatiebeheer en de jacht. Schadebestrijding en populatiebeheer zijn de belangrijkste vormen van beheer. Benuttingsjacht is ondergeschikt gemaakt aan beide beheersvormen. Aan het planmatig beheer wordt vorm gegeven door faunabeheerplannen. De provincie is het belangrijkste sturende en bepalende orgaan voor de kaders waaraan een faunabeheerplan moet voldoen en de eisen die worden gesteld aan de uitvoering van met name schadebestrijding en populatiebeheer. De uitvoering van schadebestrijding en populatiebeheer wordt overgedragen aan wildbeheereenheden, waarvan een jachthouder met jachtakte verplicht lid moet worden. De uitvoerder van het beheer (de jachthouder met jachtakte) moet voldoen aan de eisen die door de wet, het faunabeheerplan, de Provinciale verordening, de ontheffingen of opdrachten worden gesteld. Overtreding van de regels komt ten laste van de (individuele) uitvoerder – de jachtaktehouder. De ervaring leert echter dat uitvoerders zich belemmerd voelen door alle (soms tegenstrijdige) verplichtingen, eisen, voorwaarden en beperkingen waaraan ze zich bij de uitoefening van hun taken moeten houden. Alles bij elkaar ervaren de uitvoerders een steeds toenemende overregulering. Bovendien sluiten de plannen, of de voorwaarden en beperkingen vaak niet of onvoldoende aan bij de door de uitvoerders ervaren praktijk. De grondgebruiker en grondeigenaar (niet tevens zijnde jachtaktehouder) zijn voor adequate bestrijding van schade veroorzaakt door in het wild levende dieren afhankelijk van de uitvoerder. Verder frustreert het systeem onbedoeld een langdurig, duurzaam beheer van de fauna. Door de veelvoud van benodigde of opgelegde besluiten, welke allemaal individueel in bezwaar of beroep kunnen worden aangevochten, én de daarmee soms langdurige perioden van onzekerheid of vereiste stillegging van activiteiten is duurzaam beheer over langere perioden in veel situaties eerder een wens dan praktijk geworden. Om dit probleem nader te onderzoeken moet er eerst gekeken worden welke partijen de normen bepalen en hoe die zich verhouden tot de praktijk. Dan moet worden bekeken welke normen potentieel belemmerend werken voor de praktijk. Daarbij moet worden gekeken naar de context waarbinnen de diverse partijen werken en hun visie op de uitvoering van beheertaken. Zie hoofdstuk 5. De inhoud van de normen die voor de houder van een jachtakte gelden wordt bepaald door:
Hiernaast heeft de jager ook nog de normen die gelden voor een goede uitvoering van zijn taken in de vorm van weidelijkheidsregels. Dit zijn ongeschreven regels die ‘jagers’ zichzelf van oudsher oplegden tijdens de (benuttings)jacht om o.a. overbenutting van de wildstand te voorkomen. 5.2. Politieke invloed: dé grote variabele Het zijn momenteel hoofdzakelijk de landelijke en de provinciale politiek die voor het speelveld van het faunabeheer van belang zijn. Zowel de landelijke als regionale als lokale politiek verandert. Er is sprake van meer versnippering in het politieke speelveld. Bovendien zijn verschillende maatschappelijke stromingen vertegenwoordigt die zich meer richten op het behartigen van deelbelangen, dan van het algemene belang. Voorbeelden hiervan zijn de Ouderenpartij en de Partij voor de Dieren. Met name de laatstgenoemde partij is redelijk succesvol gebleken in het spelen van het politieke spel. Ze zijn erin geslaagd ook andere partijen deels te overtuigen van de noodzaak tot het aanscherpen van normen, zoals rond het doden van dieren. De gevolgen hiervan zijn merkbaar, ook bij de vaststelling van verordeningen op provinciaal niveau. Hierin worden de normen bepaald waaraan faunabeheereenheden en –plannen moeten voldoen. Ook is geprobeerd om de benuttingsjacht actief te verbieden. De wetgever heeft bij herhaling aangegeven dat de jachtaktehouder in de uitvoering van faunabeheertaken de enige partij is die bepaalde handelingen mag doen. Maar dit wordt soms zowel op landelijk, provinciaal als lokaal niveau niet altijd (h)erkend. De politiek laat zich ook sterk beïnvloeden door gevoelsargumenten of ‘gekleurde’ mediaberichtgeving, zonder vervolgens kennis te nemen van de mening van ter zake deskundige wetenschappers, of andere professionals. Dit leidt tot de door de Nederlandse Organisatie voor Jacht en Grondbeheer (NOJG) terecht geconstateerde hinderende en knellende regels 7 die juist een efficiënt en goed faunabeheer in de weg staan. De NOJG is zich bewust van deze politieke factor en van snel wisselende politieke coalities en invloeden. Belangrijk is ook het besef dat ambtelijk de lijn van de politiek moet worden gevolgd, waardoor ambtenaren ook door de politiek gedwongen kunnen worden de besluitvorming en motivering van besluiten aan te passen. Maatschappelijke tendensen werken ook door in de opstelling vanuit met name NGO ’s, grondbezitters en terreinbeheerders. Sinds het in werking treden van de Flora- en faunawet in 2002, zien we een nieuwe generatie van ecologen, beleidsmakers, wetten schrijvers en terreinbeheerders die geen kennis en ervaring hebben met situatie en rol van de faunabeheerders (jachthouders en jagers) van voor die tijd. Het zal dan ook een bijzondere opgave zijn om de noodzakelijke ‘mindshift’ bij met name deze generatie tot stand te brengen. Het is ook van belang te beseffen dat een belangrijk deel van de beleidsmakers en beleidsbepalers, waaronder zelfs ecologen of terreinbeheerders, deel uitmaken van een generatie die niet afkomstig is uit het landelijk gebied. Zij weten vaak nauwelijks hoe uitvoering van het faunabeheer verweven is met het beheer van de niet bebouwde omgeving. Het is niet ongebruikelijk dat faunabeleid wordt gemaakt of besluiten worden opgesteld door personen die geen of weinig kennis en ervaring hebben met de uitvoeringspraktijk en de rol van de faunabeheerders (jachthouders en jagers). Het zal moeite en tijd kosten om de rol van het faunabeheer alsook de werkwijze in de praktijk bij deze generatie van beleids- of besluitenschrijvers voor het voetlicht te brengen. 7 Het gaat om regels en voorschriften in de Wet natuurbeheer, het Bnb, Rnb, maar zeker ook in provinciale Verordeningen, beleidsregels en aan vrijstellingen, ontheffingen of opdracht 3.18 verbonden voorschriften. 6. De rol van de faunabeheerder Het voorgaande hoofdstuk geeft al een globale inkijk op de rol die de wetgever heeft toebedeeld aan het faunabeheer in brede zin. Het faunabeheer moet ten dienste staan van de landbouw, maatschappelijke doelen en het natuurbeheer. Vanuit deze invalshoek is het goed om te kijken wat dit inhoudt voor wat betreft de, volgens de wetgever, aan de faunabeheerder toebehorende taken en verantwoordelijkheden. Kijken we naar de actuele situatie, dan zoomen wij in op de Wet natuurbescherming. Maar ook is een doorkijk nodig naar het – op niet al te lange tijd te verwachten – in werking treden van de Omgevingswet 8 . De toelichting bij de Wet natuurbescherming bevat een aantal verwijzingen op welke manier de Minister aankijkt tegen de rol en de verantwoordelijkheden van de faunabeheerders – in dit geval specifiek bedoeld ‘de jachtaktehouders in Nederland’. 6.1. De taak van de faunabeheerder/jachtaktehouder De wetgever brengt een duidelijke boodschap: faunabeheer – voor zover gericht op het doden van dieren – en dan met gebruik van het geweer – is exclusief voorbehouden aan personen die in het bezit zijn van een geldige jachtakte. Ook voor het toepassen van andere vang- en dodingshandelingen en gebruik van bepaalde methoden en middelen legt de wetgever een specifieke rol neer bij de jachtaktehouders. Zij beschikken immers over specifieke kennis en vaardigheden. Hiermee geeft de wetgever duidelijk aan dat jachtaktehouders – mede vanwege de door hen gevolgde opleiding en deskundigheid – in Nederland de enige deskundigen zijn voor een goede uitvoering van deze handelingen. Zij kunnen en mogen in het wild levende dieren vangen en doden, met inachtneming van de vereisten op het vlak van natuurbescherming en dierenwelzijn.9 Verder moeten jachtaktehouders, voor zover zij tevens gelden als jachthouders, zelf invulling geven aan de jacht op hun jachtveld en zullen zij zorg moeten dragen voor het behoud van een redelijke wildstand. Tevens moet de jachthouder schade veroorzaakt door in zijn veld levend wild zoveel mogelijk voorkomen (art. 3.20 lid 3 Wnb). 8 Dit document is een visiestuk. Wanneer de NOJG en andere partijen met hen concreet (delen van) deze visie willen gaan uitwerken dan is vanzelf inzicht nodig in details en kennis van de juiste (wets)artikelen en jurisprudentie. 9 Memorie van toelichting; Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 3, pag 162; Het vangen en het doden van in het wild levende dieren dienen op een kundige en effectieve wijze plaats te vinden, met inachtneming van de vereisten op het vlak van natuurbescherming en dierenwelzijn. 6.2. Verantwoordelijkheden faunabeheerder/jachtaktehouder Deskundigheid en verantwoordelijkheid Jachtaktehouders zijn de personen die beschikken over de juiste kennis en vaardigheden voor het meest effectieve gebruik van methoden en middelen in relatie tot het beoogde doel. Bovendien dient degene die het geweer gebruikt, met gunstig gevolg het jachtexamen (jacht en faunabeheer) te hebben afgelegd. Daarvoor dient hij theoretische kennis en praktische vaardigheid op te doen, met het oog op het dierenwelzijn, het belang van de natuur en de veiligheid van de mens. Jagers beschikken dus over de nodige kennis en kundigheid bij het uitvoeren van noodzakelijk of gewenst afschot. Bovendien riskeert degene die zich niet aan de wettelijke regels houdt, strafrechtelijke vervolging en intrekking van de jachtakte.10 Bij de opleiding voor het verkrijgen van een jachtakte wordt de aspirant-jachtaktehouders geleerd verstandig om te gaan met het gebruik van hun geweer en het ‘bejagen’ van dieren en dus te letten op mogelijk verstorende effecten, geluidsoverlast en de veiligheid van anderen.11 De eisen voor het jachtexamen zijn door de minister bepaald en vastgelegd in de Regeling natuurbescherming. Ook de eigen weidelijkheidsregels (zie hiervoor) van jagers vereisen dat zij zorgvuldig handelen. De verplichting tot behoud van een redelijke wildstand betekent dat de jachtaktehouder, voor zover hij tevens geldt als jachthouder, overmatige benutting moet voorkomen, rekening houdt met een goede leeftijdsopbouw van de wildpopulaties in zijn veld. In overleg met de grondgebruiker, neemt hij indien nodig biotoopverbeterende maatregelen om zo een redelijke wildstand in zijn veld te bereiken. Hierin komt de verantwoordelijkheid van de jachthouder voor de natuur tot uitdrukking.12 Een goed jachthouderschap brengt – volgens dezelfde bepaling – aan de andere kant ook de verplichting met zich om schade door wild in zijn veld te voorkomen, voor zover dat door uitoefening van de jacht kan. Indien hij dat nalaat en er schade ontstaat in de omgeving van zijn jachtveld, dan kan er sprake zijn van gehoudenheid tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad (artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek), omdat de jachthouder in strijd met zijn wettelijke plicht handelt. Daartoe zal wel een causaal verband moeten worden aangetoond tussen de nalatigheid van de jachthouder en de ontstane schade.13 Onnodig lijden voorkomen (dierenwelzijn) Mede vanwege de intrinsieke waarde van het dier is wettelijk vereist dat bij het doden van dieren wordt voorkomen dat dieren onnodig lijden, of het nu gaat om de uitoefening van de jacht, het populatiebeheer of schadebestrijding door grondgebruikers.14 De jachtaktehouder moet bij alles wat hij doet onnodig lijden voorkomen. Het geweer – schot op afstand – wordt internationaal gezien als het enige geschikte middel om niet gedomesticeerde dieren, dus dieren die angst kunnen ervaren bij menselijke nabijheid, humaan en zonder onnodig lijden te kunnen doden. Gebruik van het geweer vereist ook dat de betreffende jachtaktehouder voldoende deskundigheid heeft om met het schot geen onnodig lijden te veroorzaken. De jachtaktehouder moet zijn vaardigheid tot gebruik van het geweer constant op voldoende hoog niveau houden. 10 Kamerstukken II, 2014/15, 33 348, nr. 9, onder 239. 11 Kamerstukken I, 2015/16, 33 348, D, onder 77. 12 Kamerstukken II, 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 171. 13 Kamerstukken II, 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 172. 14 Kamerstukken II,2014/15,33 348,nr.9,onder 239. 15 Kamerstukken II, 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 155 Ecologische deskundigheid Het vangen en doden van dieren moet voldoen aan de eisen van verstandig en duurzaam gebruik. Duurzaam gebruik wordt in het Biodiversiteitsverdrag gedefinieerd als het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn.15 Faunabeheer staat ten dienste van natuurbescherming, maatschappelijke doelen en natuurbeheer. Of het nu om schadebestrijding, populatiebeheer of jacht gaat; al deze activiteiten moeten volgens de minister voldoen aan een aantal voorwaarden die voor een belangrijk deel voortvloeien uit het biodiversiteitsverdrag. De jachtaktehouder moet zich rekenschap geven dat handelingen passen binnen ‘ecologisch evenwichtige regulering van populaties’. Dit uitgangspunt wordt verder toegelicht in het gidsdocument 16 van de Europese Commissie: “regulering verwijst naar het houden van populaties op een niveau dat beantwoordt aan economische eisen, bijvoorbeeld het voorkomen van schade. De toegestane maatregelen moeten ecologisch betrouwbaar zijn en in verhouding staan tot het op te lossen probleem. De Commissie wijst ten aanzien van dit begrip ook op het vereiste van een demografisch evenwichtige exploitatie van een soort en zij geeft aan dat bejaging niet mag leiden tot onevenwichtigheden in het ecosysteem”. Kennisniveau en Opleiding In dit visiedocument gaan wij niet diep in op de vraag of de Nederlandse jachtaktehouders in het algemeen qua kennisniveau voldoende geëquipeerd zijn om bovenbenoemde taken met voldoende deskundigheid te kunnen uitvoeren. Er is ongetwijfeld verschil in kennisniveau. De huidige (verplichte) cursus ‘Jacht en Faunabeheer’ besteedt ongetwijfeld aandacht aan de algemene aspecten die bij het faunabeheer komen kijken. Maar bij de concrete uitvoering zal soms, afhankelijk van de te beheren diersoort, of het gebruik van bepaalde methoden of middelen, aanvullende kennis nodig zijn. Zo ook voor wat betreft kennis van natuurbeheer en ecologie. Aanvullende trainingen en cursussen zullen dan voor de hand liggen. Een goed voorbeeld is de door verschillende partijen aangeboden cursussen voor reewildbeheer of grofwildbeheer. Maar ook zien wij ontwikkelingen in den lande waarbij voor specifieke zaken, waaronder het gebruik van bijvoorbeeld (nieuwe typen) vangmiddelen echt aparte deskundigheid nodig is, ook vanwege eisen die voortvloeien uit (europese of zelfs internationale) regels met betrekking tot dierenwelzijn. Er zal continue gezocht moeten worden naar welke kennis bepaalde uitvoerders nog ontberen. Ook weer afhankelijk van de diersoorten of ten behoeve van welke partij of (grondgebruikers, natuurbeheer, overheidstaken zoals volksgezondheid en veiligheid) de uitvoerder taken moet verrichten. Er kan dan bijvoorbeeld gezocht worden naar maatwerk per persoon of per WBE door middel van het aanbieden van cursussen of trainingen. Door zichzelf steeds weer te bekwamen, en zo mogelijk zelfs voor bepaalde onderwerpen te certificeren, tonen jachtaktehouders aan dat zij verantwoording nemen en zich op een hoog kennis- en vaardigheidsniveau stellen. Hierdoor kan bijvoorbeeld ook de wetgever worden geprikkeld om deregulering door te voeren, daar vertrouwen ontstaat en zekerheid bestaat dat de uitvoerders het werk uitvoeren op voldoende hoog professioneel niveau. 16 Europese Commissie (2008), «Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand 7. Visie NOJG: Faunabeheer is onlosmakelijk verbonden met private én publieke taken Jachtaktehouder is meer dan alleen jager In Nederland krijgen jachtaktehouders als enigen van de Rijksoverheid het monopolie om in het wild levende dieren te vangen en te doden. Zij mogen dit doen wanneer middelen moeten worden gebruikt die alleen door een jachtaktehouder kunnen en mogen worden toegepast. De jachtaktehouders hebben dit monopolie omdat zij de enige groep zijn met voldoende deskundigheid om deze handelingen op een kundige en effectieve wijze te verrichten, met inachtneming van de vereisten op het vlak van natuurbescherming en dierenwelzijn. De jachtaktehouders vervullen, vanuit het aan hen toegekende monopolie, een essentiële rol in de dagelijkse bedrijfsvoering van landbouwbedrijven inzake schadebestrijding en de bescherming van relevante publieke (openbare) belangen, als de verkeersveiligheid. Hiernaast speelt de jachtaktehouder een essentiële rol in het beheren alsook beschermen van de Nederlandse natuur. Waarbij het beheren en beschermen van zowel gebieden als soorten ook in de huidige wettelijke structuur een publiek belang is geworden. De jager en het beschermen van publieke belangen De jachtaktehouders hebben door de wetgever een rol in de bescherming van een aantal publieke belangen gekregen. Steeds meer gaat het bij de uitoefening van populatiebeheer of schadebestrijding niet alleen om het dienen van het landbouwbelang (voorkomen van ernstige schade aan gewassen) maar ook om het dienen van publieke belangen. Rond Schiphol en andere vliegvelden worden populaties van vogels weggehouden omdat ze een bedreiging kunnen vormen voor de veiligheid van het vliegverkeer. Het beheer van grote hoefdieren is bijvoorbeeld voor een belangrijk deel gebaseerd op de zorg voor verkeersveiligheid, maar dient daarnaast ook het behouden van kwetsbare habitats of gebieden. In een aantal gemeenten wordt schade en overlast op begraafplaatsen of industrieterreinen door vossen en konijnen voorkomen door jachtaktehouders. In andere gemeenten wordt overlast ervaren door roeken of steenmarters en zijn jachtaktehouders aangewezen om deze schade of overlast te beperken of voorkomen. Beheer heeft vaak als doel schade aan flora of fauna te beperken. Beheerders van natuur- gebieden moeten ingrijpen in populaties van bijvoorbeeld damherten of edelherten omdat de populaties in het kader van Natura 2000 beschermde habitats bedreigen. Eenzelfde probleem doet zich soms voor met in het wild levende ganzen, die kwetsbare natuurwateren vermesten, of andere – meer kwetsbare – soorten verdringen. In andere gevallen willen waterschappen beheer uitvoeren in het kader van verplichtingen volgend uit de Waterwet. Soms willen gemeenten in het kader van de volksgezondheid beheer uitvoeren om verontreiniging van zwemwater te beperken of voorkomen. En niet te vergeten is de overheid aan zet om invasieve exoten te bestrijden en sommige soorten zelfs te elimineren. Bij dit beheer is de inzet van jachtaktehouders noodzakelijk wanneer maatregelen nodig zijn om populaties in balans te krijgen. Dit kan door jacht, schadebestrijding of populatiebeheer. Overal waar maatschappelijke partijen – hetzij vanuit privaatrechtelijke, hetzij vanuit publiekrechtelijke redenen of verplichtingen – te maken krijgen met actief faunabeheer worden jagers ingezet met een geldige jachtakte. Deze jagers hebben kennis van de lokale en gebied specifieke situatie en ecologie. Memorie van Toelichting bij de Wet natuurbescherming “Faunabeheer is streekgebonden en wordt (via een faunabeheerplan) planmatig, maar daarnaast uitgevoerd op regionaal niveau waarbij de faunabeheerders met hun lokale en regiospecifieke kennis maatwerk kunnen leveren” Standpunt 1 De activiteiten jacht, beheer en schadebestrijding worden niet als een aparte – op zichzelf staande – activiteit beschouwd, maar zijn onderdeel van reguliere (dagelijkse) bedrijfsvoering bij de landbouw (schadebestrijding) en onderdeel van het reguliere natuurbeheer (populatiebeheer alsook ter bescherming van kwetsbare flora en fauna cq habitats). Politici en ambtenaren beschouwen faunabeheer tegenwoordig als apart staand en sectoraal. Daardoor worden onnodig beperkende voorschriften of voorwaarden opgelegd. Dit doet geen recht aan de eisen van deskundigheid en verantwoordelijkheid die wetgever stelt aan faunabeheerders bij de uitvoering van hun taken. In beleid en regelgeving moet faunabeheer worden beschouwd als onderdeel van bedrijfsvoering van de landbouw, van natuurbescherming en natuurbeheer. De faunabeheerder is hierbij een zelfstandig opererende deskundige. Dit zal ook (beter) moeten worden uitgewerkt in de faunabeheerplannen. Standpunt 2 Faunabeheer heeft een belangrijke rol in de bescherming van een aantal publieke belangen, met name de volksgezondheid (voorkomen verspreiding of uitbraak besmettelijke dierziekten en zoönosen), openbare veiligheid (veiligheid verkeer/vliegverkeer, bescherming waterkering), alsook klimaat en bedreiging van de biodiversiteit in brede zin (waaronder invasieve exotenbestrijding). De faunabeheerder heeft een zeker vertrouwen en een zekere vrijheid nodig om die belangen optimaal te kunnen dienen. Daar waar het noodzakelijk wordt geacht om faunabeheer uit te voeren voor deze belangen is het primair aan de overheid om de uitvoering te faciliteren. Omdat de overheid deze taken niet zelf kan of wil uitvoeren, worden deze bij de jachtaktehouder neergelegd. Daar waar jachtaktehouders moeten worden ingezet, dient de verantwoordelijke overheid ervoor te zorgen dat deze taken zonder onnodig beperkende voorschriften kunnen worden uitgevoerd, onder toekenning van redelijke vergoedingen of kostenvergoedingen. De faunabeheerders dienen daartegenover te stellen dat zij op voldoende hoog niveau deze werkzaamheden kunnen uitvoeren. Dit door middel van trainingen of specifieke cursussen. Standpunt 3 Het aan de jachtaktehouder toegekende monopolie op gebruik van het geweer voor het doden van in het wild levende dieren maakt dat de jachtaktehouder een maatschappelijke rol vervult die verder gaat dan enkel het mogen uitvoeren van benuttingsjacht. In die rol is de jachtaktehouder ook een inhoudelijk en ecologische deskundige en belanghebbende die moet worden geraadpleegd over de best mogelijke wijze van uitvoering om te komen tot een oplossing voor of beheersing van de geconstateerde problematiek. Raadplegen zal dan ook moeten plaatsvinden voorafgaand aan formulering van (nieuw) faunabeleid en daar waar bevoegd gezag regels en voorwaarden wil stellen aan de wijze waarop faunabeheer moet worden uitgevoerd. Zeker om (ongevraagd) opleggen van beperkingen te voorkomen. En om voor de goede uitvoering van het faunabeheer contraproductieve voorwaarden en regels te voorkomen. 8. Missie NOJG: Maatschappelijke mindshift De beeldvorming in de media over jacht en faunabeheer is in het huidige tijdsgewricht zeer bepalend voor de acceptatie van de rol en verantwoordelijkheden van de jager. Een deel van de bevolking heeft een negatief beeld over de jager, die vooral wordt geassocieerd met het doden van in het wild levende dieren voor zijn eigen genoegen. Dat beeld wordt daar waar mogelijk gemakkelijk bevestigd door bijvoorbeeld opnames met verborgen camera’s van het doden van zwanen. Toch is het imago van de jager niet overwegend negatief: we zien met name binnen de maatschappij meer begrip omtrent de rol van faunabeheer dan bij de gekozen volksvertegenwoordigingen. De politiek is voor een belangrijk deel opportunistisch en reactief. Incidenten zijn vaak bepalend voor politieke actie, zoals het stellen van (Kamer)vragen of het indienen van moties. Het opbouwen van een consistent beeld van de rol en functie van faunabeheerders in een breder maatschappelijk perspectief zal een kwestie van lange adem zijn. Als zich een incident voordoet dat afwijkt van het gewenste imago dan zal het veel moeite kosten om de effecten van dat beeld weer teniet te doen. Incidenten die bijdragen aan een gunstig imago van een deskundige, zoals een succesvolle nazoek na een verkeersincident, blijven vaak minder lang hangen in het publieke domein en krijgen zelden aandacht van de politiek. Goed werk doen wordt als ‘normaal’ gezien en krijgt niet de aandacht die het verdient. Het is echter een feit dat het grootste deel van de jagers zijn taak als faunabeheerder in brede zin serieus neemt en oppakt. Dat de faunabeheerders steeds intrinsiek gemotiveerd blijven om hun kennis en vaardigheidsniveau op hoog peil te houden. Daarbij is het voor een organisatie als de NOJG die de faunabeheerder als professional wil promoten van belang het volgende te blijven benadrukken: De faunabeheerder is een zelfstandige, vaardige en deskundige beheerder van in het wild levende dieren, die binnen gegeven wettelijke kaders vanuit vertrouwen in die deskundigheid een zekere speelruimte moet worden gegeven. Die speelruimte moet worden ingebouwd in de wet- en regelgeving en zoveel mogelijk worden geborgd bij de uitvoering van de regelgeving. Dat kan alleen als ook de politiek overtuigd wordt van de noodzaak om binnen de geldende kaders zoveel mogelijk vrijheid aan de faunabeheer te laten. Het grootste probleem daarbij zit bij de uitvoeringspraktijk van de wetgeving, waar concreet wordt gewerkt aan het vormgeven van vrijstellingen, ontheffingen of beheeropdrachten. Door PS worden in provinciale verordeningen (soms) vele eisen vastgelegd aan het opstellen van een faunabeheerplan. Deze eisen vormen een basisprobleem, ook omdat deze per provincie aanzienlijk verschillen. Professionele faunabeheerders zijn voorstander van het planmatig beheer van populaties, maar dat planmatige beheer moet in de praktijk wel uitvoerbaar zijn. Bij het zoeken naar ruimte voor de uitvoeringspraktijk moet wel de opmerking worden gemaakt dat veel uitvoeringsbesluiten worden aangevochten bij de rechter, door bijvoorbeeld de Faunabescherming. De rechtspraak laat een enorme diversiteit in beslissingen zien, maar een zekere rode draad is dat de rechter in het algemeen zeer kritisch is bij het toetsen van beslissingen van overheden om faunabeheer toe te staan. Met name rechtbanken in eerste aanleg stellen soms zeer zware eisen aan de inhoud van besluiten.17 Samenvattend liggen er kansen op een meer zelfstandige rol voor de faunabeheerder, vanuit erkenning van zijn deskundigheid. Ingestoken moet worden op verandering of aanpassing van de volgende elementen of factoren. ➢ Veel voorwaarden in provinciale verordeningen, ontheffingen of opdrachten zijn gericht op het inperken van de maatschappelijk aan jachtaktehouders toegekende rol. En staan in die zin effectieve bedrijfsvoering van de landbouw en grondgebruikers in de weg. ➢ Veel politieke (en ambtelijke) invloed op regelgeving en uitvoeringsbesluiten, resulterend in het opleggen van beperkingen voor de jager, is gebaseerd op een onvolledige en gebrekkige kennis of acceptatie van de maatschappelijke rol van het faunabeheer. Zowel politiek als ambtelijk wordt faunabeheer nog te vaak beschouwd als een ‘op zichzelf staande activiteit’, waarbij de diepere maatschappelijke achtergrond van de noodzaak tot ingrijpen in populaties onvoldoende wordt erkend. ➢ In het verlengde van de politiek worden faunabeheer en de faunabeheerder door een deel van de maatschappij nog steeds primair gezien als hobby of hobbyist, met slechts het oogmerk van doden voor plezier, of eigen gebruik. Dat faunabeheerders een opleiding moeten volgen en vanuit een professionaliteit planmatig opereren is bij deze groep onvoldoende bekend. Deze houding kan ook worden geconstateerd bij sommige NGO’s die door de overheid een rol hebben gekregen in het beheren van natuurgebieden, terwijl beheer ook plaatsvindt voor natuurdoeleinden. In de volgende paragrafen wordt kort ingegaan op welke wijze binnen de gegeven kaders van wet- en regelgeving de zelfstandige en deskundige maatschappelijke en zelfs publieke rol van de jachtaktehouder kan worden gefaciliteerd. 17 Bijvoorbeeld: Uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 7 mei 2018, nrs UTR 17/2982 en UTR 17/2842, ECLI:NL:RBMNE:2018:1972 De Rijksoverheid speelt vooral een bepalende rol bij het vaststellen van de landelijke kaders waarbinnen ook andere overheden, zoals de provincie moeten opereren. Landelijk worden de regels voor met name de jacht in strikte zin door het Rijk bepaald (ministerie van LNV). Dit blijft ook zo onder de Omgevingswet. Maar ook stelt de Rijksoverheid rijksbeleid op, zie de Natuurvisie ‘Natuurlijk verder’ (2014) en recent daarop voortbouwend via Nederland Natuurpositief (2019). Hier zien we fraai geformuleerd hoe de rijksoverheid bescherming en gebruik van de natuur graag gekoppeld ziet aan maatschappelijke inbedding in alle geleden, maar ook inzet op versterking van natuurwaarden buiten Natura 2000 en het Nationaal Natuurnetwerk. Beleid dat zijn weerslag zou moeten vinden in (aanpassing van) regels en besluiten die opgesteld zijn om deze doelen te bereiken. Helaas is al langere tijd sprake van een breuk tussen de voornemens uit het beleid en de daadwerkelijke formulering van regelgeving. We moeten constateren dat de jachtaktehouder door de Rijksoverheid enkel theoretisch is aangewezen als een belangrijke spil in de uitvoering van (o.a.) het bereiken van biodiversiteitsdoelen. In de praktijk zien we dat het Rijk beperkingen oplegt die onvoldoende gemotiveerd zijn en de ruimte voor de jachtaktehouder beperken. Zo blijft het aantal te bejagen wildsoorten ook onder het stelsel van de Omgevingswet beperkt tot de huidige vijf soorten, zonder dat discussie mogelijk wordt gemaakt over uitbreiding, zelfs daar waar de Europese wetgeving dat mogelijk maakt en de instandhouding van soorten daardoor niet bedreigd wordt. Daarnaast valt onder beheer en schadebestrijding op dat de wetgever geen vrijstellingen wil toestaan voor de regulering van de omvang van populaties. Dit is een nationale keuze, die de mogelijkheden voor het praktische beheer van bijvoorbeeld populaties van ganzen, op voorhand beperkt en ook – vanwege de voortdurende juridische procedures – vrijwel onmogelijk zal maken. Verder worden verzoeken uit de maatschappij genegeerd om in elk geval een aantal ‘onnodig hinderende’ voorwaarden of regels in de Wet of onderhangende besluiten of regelingen bij de overgang naar de Omgevingswet aan te passen. Dit vanuit het argument dat de overgang ‘beleidsneutraal’ zou moeten zijn. Sterker, er worden zelfs onder deze vlag in de nieuwe besluiten en regelingen een aantal extra beperkingen en administratieve lasten opgelegd. Het mag duidelijk zijn dat hier de schrijvers van de regels zich nauwelijks laten leiden door de prachtige volzinnen uit het rijksbeleid en dat inspraak bij de ontwerpen van besluiten en regelingen nauwelijks effect sorteert. Ook is de Minister van LNV tot nu toe doof gebleken om bijvoorbeeld de door haar eenvoudig aan te passen Regeling natuurbescherming op een aantal onderdelen te verbeteren. Te denken valt aan de volledig onlogische opsomming of uitsluiting van toegestane middelen en de perioden waarop deze wel of niet gebruikt mogen worden ten behoeve van de bestrijding van landelijke vrijgestelde soorten. Vanuit het Rijk wordt verder op sommige aspecten weinig ruimte gelaten aan provincies. Dat heeft voor- en nadelen voor de gewenste uitvoeringspraktijk, zoals hierboven omschreven. Het heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat provincies niet zelfstandig bij verordening kunnen bepalen dat er binnen de eigen provincie geen ruimte is voor benuttingsjacht. Echter wel nemen veel provincies wel een (politiek) voorschot door beleidsmatig vast te leggen dat de jacht op provinciale gronden of wateren niet wordt verhuurd. Het is duidelijk zichtbaar dat de (politieke) invloed op de uitvoering van het Rijksnatuurbeleid een grote rol speelt in het in de Wet en regelgeving opnemen van beperkingen voor de faunabeheerder. Dit is de belangrijkste bottleneck voor de faunabeheerder om de hem toegekende maatschappelijke en publieke rol goed uit te kunnen voeren. Met name het Ministerie van LNV (zowel ambtelijk als bestuurlijk) speelt hierin een cruciale rol. Het wegvallen van een aparte directie Faunabeheer bij dit ministerie is een gemis. Die directie kende destijds gespecialiseerde ambtenaren met kennis van (de uitvoering van het) faunabeheer. Zoals hiervoor al geschetst (zie ook bijvoorbeeld paragraaf 3.7) kan de huidige generatie van beleidsmakers en schrijvers van regels niet meer terugvallen op deskundige kennis binnen het eigen apparaat. De NOJG zou haar contacten op landelijk politiek niveau willen aanwenden om met name de woordvoerders in de kamer met betrekking tot landbouw en natuur meer inzicht en kennis mee te geven over de (onlosmakelijke) rol van de jager/faunabeheerder. Maar ook om zo mogelijk de Minister van LNV en haar ambtenaren te informeren over de kennelijk onbegrepen noodzaak om (beleidsmatig en praktisch) tegenstrijdige voorwaarden of beperkingen in Wet en regelgeving te corrigeren. De provincie is met name op het vlak van populatiebeheer, schadebestrijding en overlastbestrijding de belangrijkste overheidslaag. Binnen de provincie moet de rol van Provinciale Staten (verder: PS) worden onderscheiden van die van het College van Gedeputeerde Staten (verder: GS). Verordening en eisen aan faunabeheereenheden – PS is bepalend voor het vaststellen van verordeningen. Binnen deze verordeningen worden spelregels bepaald voor faunabeheereenheden, faunabeheerplannen en wildbeheereenheden. – Voor wat de inhoud van verordeningen betreft voor faunabeheereenheden (FBE) zou door provincies terughoudend moeten worden omgegaan met het toevoegen van maatschappelijke organisaties aan het bestuur van de FBE. Dit wringt namelijk met de gedachte dat faunabeheereenheden van origine samengesteld moesten worden enkel uit vertegenwoordigers van de jachthouders. Daarbij geldt dat de wettekst bepaalt dat hieromtrent aanvullende regels ‘kunnen’ worden opgenomen in de verordening, maar dit hoeft niet. De wet garandeert de minimale deelname van dierenbeschermingsorganisaties aan het FBE bestuur. Er is geen noodzaak tot aanvulling. De ervaring leert dat dierenbeschermingsorganisaties net als NGO’s moeite hebben met het erkennen en accepteren van de noodzaak van het treffen van beheermaatregelen. Verordening en eisen aan faunabeheerplannen – Ook hier geldt dat de provincie de ruimte heeft om in aanvulling op de wettelijke eisen aan de inhoud van het FBP beperkte op de praktische uitvoering van planmatig beheer geformuleerde eisen te formuleren. Vele provinciale verordeningen kennen echter zeer uitgebreide bepalingen over de vereiste inhoud van faunabeheerplannen (FBP’s). De eisen zijn vaak opgedeeld, soms in algemene eisen, eisen aan schadebestrijding, eisen aan populatiebeheer en eisen aan de jacht. Een belangrijke vraag is of al deze eisen nu daadwerkelijk bijdragen aan kwalitatief betere en uitvoerbare faunabeheerplannen. Een aantal van de eisen lijken bij de inwerkingtreding van de Wnb min of meer onverkort te zijn overgenomen uit het nu vervallen Besluit faunabeheer Ff-wet. Het is belangrijk te evalueren of de eisen die gesteld worden aan FBP’s daadwerkelijk bijdragen aan de kwaliteit en het door de wet gevraagde planmatige beheer van populaties. Hierbij geldt verder dat de mogelijkheid voor provincies om aanvullende eisen te stellen voor wat betreft de inhoud van een plan ten aanzien van de jacht maar in zeer beperkte zijn.18 De NOJG zou een voorstel kunnen doen voor de formulering van relevante inhoudelijke eisen voor een FBP. Soorten- en faunabeleid en uitvoering daarvan – Het is van belang te constateren dat bij sommige provincies een gebrek aan beleid is waar het gaat om beheer van in het wild levende soorten. Als beleid ten aanzien van beheer wordt vastgesteld dan kan de provincie ook een visie op de uitvoering van faunabeheer en de taak van de faunabeheerder vastleggen. Deze beleidsformulering kan dan gericht zijn op de inbedding van het faunabeheer in de reguliere bedrijfsvoering van de landbouw, het reguliere beheer en bedrijfsvoering van natuurbeschermingsorganisaties alsook de rol van de faunabeheerders in het behartigen van (provinciale)publieke belangen. Veelal doet GS een voorstel voor beleid dat vervolgens door PS wordt bekrachtigd. Voordeel van beleid is dat het beleid richtinggevend is voor de manier waarop vervolgens ambtelijk uitvoeringsbesluiten worden genomen. De NOJG kan veel baat hebben bij het vaststellen van beleid en zou een voorstel kunnen doen voor een beleidsvisie op de rol en taak van de faunabeheerder. De NOJG zou vanuit haar kennis en kunde ook hulp aan provincies kunnen aanbieden voor het vormgeven van soortenbeleid. – GS is bevoegd gezag voor het verlenen van ontheffingen en het verlenen van opdrachten voor beheer. Deze bevatten veelal veel voorschriften en beperkingen die door de uitvoeringspraktijk als belemmerend worden ervaren, maar soms ook erg onlogisch zijn. Zeker als bijvoorbeeld in een opdracht – welke in de regel bedoeld is voor bescherming/beheer van publieke belangen – voorwaarden worden opgenomen die juist de uitvoerder hinderen om dit belang te dienen. – Beleidsmatig hanteren een aantal provincies (en overigens ook waterschappen en gemeenten) het standpunt dat het ‘recht om te’ jagen op provinciale gronden en wateren niet gewenst is. En dat derhalve het jachtrecht op deze gronden en wateren niet wordt verhuurd. Hierbij frustreert de provincie (waarschijnlijk onbedoeld) de uitvoering van haar eigen beschermings- of faunabeleid. Immers zonder verhuur van de jacht kan op eigen (provinciale) gronden geen integraal faunabeheer plaatsvinden. Knelpunten Er zijn veel verschillen per provincie in de wijze waarop vrijstellingen/ontheffingen of opdrachten worden verstrekt, maar ook voorzien van onderbouwing respectievelijk (al dan niet relevante) beperkingen of voorwaarden. Deels vanwege afwijkend beleid, deels vanwege ambtelijke kennis en voorkeuren. Ook bij behandeling van bezwaar- en beroepsprocedures zien we veel verschillen in aanpak. Variërend in onderschatting van de casuïstiek bij voorbereiding van zittingen, geen kennis nemen van ervaringen bij andere provincies over gelijksoortige procedures, het aanhalen van ‘onhandig geformuleerd’ provinciaal beleid etc. Gevolg van dit alles is een niet-consistente uitvoering van beheer en schadebestrijding ten behoeve van de belangen en partijen die in dit document zijn uitgewerkt. Met gevolg dat duurzaam faunabeheer in sommige situaties totaal ontbreekt en elke keer opnieuw – na lange procedures – door de provincie een nieuw besluit moet worden genomen om door de rechter geconstateerde omissies te herstellen. De NOJG zou een zwartboek kunnen opstellen van voorschriften en beperkingen uit besluiten die wat haar betreft belemmerend werken in de uitvoeringspraktijk. De NOJG zou ook alternatieven kunnen voorstellen, waarmee meer uitvoeringsruimte wordt gecreëerd en de zelfstandige rol van de faunabeheerder recht wordt gedaan. De NOJG zou ook een voorstel voor ‘standaardformuleringen’ kunnen publiceren. Als die bij alle provincies zouden worden overgenomen, ontstaat er in ieder geval een landelijke gelijkschakeling van voorschriften en beperkingen. De faunabeheereenheid (FBE) heeft als wettelijke taak het vaststellen van één of meer faunabeheerplannen. Dat een faunabeheereenheid een faunabeheerplan moet vaststellen houdt impliciet in dat zij ook aan de lat staan voor het opstellen van faunabeheerplannen en – binnen de logische planstructuren – evaluaties uitvoeren op het al dan niet bereiken van de planmatig gestelde doelen. Met de vaststelling van het FBP wordt feitelijk uitvoering gegeven aan het beleid van de betreffende provincie. Maar veelal wordt vergeten dat in een faunabeheerplan ook de belangen van de jachthouders/grondeigenaren en grondgebruikers moeten worden opgenomen en – in combinatie met het overheidsbeleid – verwerkt dienen te worden in het plan. Immers het faunabeheerplan dient ook de privaatrechtelijke belangen planmatig een plek te geven in deze planstructuur. Ook de FBE heeft behoefte aan provinciaal beleid als kompas om op te varen. In het bestuur van de FBE zijn vertegenwoordigers van ‘alle’ jachthouders. Al eerder is besproken dat het bestuur van de FBE mede op wettelijke basis wordt vormgegeven. Het is van belang dat ook het FBE overtuigt is van de deskundigheid en taak van de faunabeheerder als in deze notitie omschreven. Dat zou per FBE kunnen worden bepleit. Het is goed om ook in een FBE een discussie te hebben over hoe de rol van de faunabeheerder wordt ervaren en beleefd. Mocht het FBE-bestuur de mening van de NOJG delen dan is dat ook van belang omdat er veel rechtstreekse communicatie tussen FBE en provincie plaatsvindt. Hier kan/moet de mindshift in 12 FBE’s plaatsvinden, ook in de communicatie naar de provinciale politiek. Bestuur van de FBE kan proactief adviseren richting provincie vwb noodzaak verbeteringen in regels en beleid. Primaire taak FBE is het vaststellen van een goed en volledig FBP. In die plannen moeten de publieke en maatschappelijke rol van de faunabeheerder/jachtaktehouders beter worden uitgeschreven en onderbouwd. Als het FBP een betere onderbouwing bevat en ook de juiste randvoorwaarden voor beheer bevat, dan hoeft de provincie in op het plan gebaseerde besluitvorming geen andere of aanvullende voorwaarden, of beperkingen op te nemen. Op grond van de wet moet beheer immers al plaatsvinden ‘overeenkomstig een FBP’ (artikel 3.12 lid 1 Wnb). – Belangrijke rol speelt vervolgens het borgen van voldoende praktisch niveau van het FBP. Op grond van de wet moet een FBE alvorens een FBP wordt vastgesteld de WBE’s binnen haar werkgebied over het conceptplan horen. De NOJG zou ten aanzien van de rol en taak van de faunabeheerder standaardteksten kunnen formuleren zodat die via de WBE worden voorgesteld aan de FBE, ter opneming in het FBP. – Ter verbetering van de kwaliteit van FBP’s zou beter geborgd moeten worden dat deze aansluit bij andere planstructuren en dan met name beheerplannen Natura 2000 (en omgekeerd). Op deze wijze zou het noodzakelijke beheer binnen en rond Natura 2000 ook van toestemming voor gebiedsbescherming kunnen worden voorzien. Ook hier kan de NOJG voorstellen doen richting de 12 Faunabeheereenheden.19 19 Zie artikel 2.9 lid 1 Wnb. Professionalisering en vergroten deskundigheid Net als bij de individuele faunabeheerders zal ook voor de bestuurders alsmede de secretariële en inhoudelijke ondersteuners van een faunabeheereenheid gezocht moeten worden naar verdieping en verruiming van kennis en vaardigheden. Voor personen die voor een faunabeheereenheid werken zal dit vooral gaan om ten eerste voldoende kennis te hebben waaraan een faunabeheerplan moet voldoen om ook daadwerkelijk te kunnen dienen als een basisdocument voor de uitvoering. Daarnaast ligt bij de faunabeheereenheid een belangrijke adviestaak naar de provinciale overheid bij het ontwikkelen van beleid, maar zeker ook ten behoeve van een goede en (juridisch alsook ecologisch) correcte en houdbare besluitvorming. WBE’s regelen de regionale samenwerking van jachtaktehouders, waarbij de overlap tussen verschillende maatschappelijke en publieke taken van de (individuele) jachtaktehouders veel beter kan worden vormgegeven dan nu. Van de WBE’s wordt in de nieuwe wet een grote rol gevraagd bij de uitvoering van het FBP en de erop gebaseerde besluiten. Vaak wordt van een WBE ook een vorm van toezicht gevraagd op de uitvoering en de kwaliteit van de uitvoering. Dat zijn allemaal elementen die bevestigen dat een zekere mate van deskundigheid en kwaliteit van de leden van een WBE wordt gevraagd. De NOJG zou een belangrijke rol kunnen spelen in het verdergaand professionaliseren van de WBE’s. Het verenigingsverband is daarvoor optimaal. De individuele leden (= jachtaktehouders) kunnen hun rol als onderdeel van dagelijkse bedrijfsvoering landbouw en rol binnen natuurbescherming en beheer lokaal en toegespitst op gebiedsspecifieke situaties) vormgeven. Speciale taken kunnen binnen de WBE worden vormgegeven en uitgewerkt, zoals beheer van landschapselementen, nazoek van wild of de vormgeving van beheer rond ‘hotspots’ bij verkeersongevallenlocaties. Het blijft vooral bij de WBE’s lastig om tot goede afspraken te komen voor geborgde en gebiedsbrede uitvoering van het faunabeheer zoals in faunabeheerplannen is vastgelegd. Hierbij speelt dat een aantal belangrijke partijen in hun werkgebieden geen lid hoeven te worden van deze verenigingen. Zo laat de wetgever het aan de Terrein beherende organisaties (TBO’s) – of hun medewerkers met jachtakte – vrij om al dan niet lid te zijn van een WBE. Maar ook bijvoorbeeld andere partijen die eigenaar (dus jachthouder)/beheerder zijn van soms aanzienlijke stukken grond in een werkgebied, hebben niet of nauwelijks contact of relatie met de WBE’s. Denk aan gemeenten, waterschappen, waterwinbedrijven en andere nutsbedrijven en – niet te vergeten – de provincie voor wat betreft het hebben van eigendommen en (ruil)gronden. Omdat deze partijen allemaal hun eigen kennis en beleid denken te hebben over het al dan niet toestaan van faunabeheer op hun gronden staat een WBE in veel gevallen al snel met de handen gebonden aan de kant. Zeker daar waar het gaat om de uitvoering of het beschermen van publieke belangen. In deze gevallen zou zo nodig de provincie – al dan niet door tussenkomst van de FBE – een meer coördinerende rol moeten willen spelen. Zo zou geborgd moeten worden dat noodzakelijk faunabeheer ook op gronden van partijen die geen lid (hoeven of willen) zijn van de WBE, toch kan plaatsvinden. Enkel dan kan de WBE met recht op ‘gebiedsniveau’ haar taken uitvoeren. Professionalisering en vergroten deskundigheid Net als bij de individuele faunabeheerders én de personen die voor een faunabeheereenheid werken zal ook voor de bestuurders alsmede de secretariële en inhoudelijke ondersteuners van een wildbeheereenheid gezocht moeten worden naar verdieping van kennis en vaardigheden. Voor personen die – veelal als vrijwilliger- voor een wildbeheereenheid werken zal dit vooral gaan om ten eerste voldoende kennis te hebben van de de praktische uitvoering op grond van een faunabeheerplan. Maar ook inhoudelijke en praktische kennis over zaken als het opstellen van lokale beheerplannen, het uitvoeren van monitoring, vastleggen van rapportages en ook de wensen en eisen van de grondeigenaren en terreinbeherende organisaties binnen het eigen werkgebied. Zeker bij monitoring, effectbeoordelingen etc kunnen wildbeheereenheden bijna niet meer om professionele ondersteuning heen. Deskundige ecologen of inventarisatiemedewerkers zijn noodzakelijk hiervoor. WBE’s zouden in hun eigen ledenbestand kunnen kijken of er leden zijn die deze vaardigheden of professionaliteit hebben. Voor wat betreft grondeigenaren en TBO’s in het werkgebied ligt er ook een belangrijke taak in het ontwikkelen van netwerken in het eigen werkgebied, alsook adviserende rol naar gemeenten en andere partijen die actief zijn in het buitengebied of grondeigenaar of grondgebruiker zijn. Wellicht ook in het ontwikkelen en aanbieden van specifieke trainingen/cursussen aan belangstellenden bij het faunabeheer, alsook uiteraard de aangesloten jachtaktehouders. |
||||||||||||
|
|
datum: 24 juni 2020 Nederlandse Organisatie voor Jacht en Grondbeheer Status: Definitief Datum: 24 juni 2020 Auteur: Bob van den Brink en Luuk Boerema (Boerema & van den Brink b.v.)
|
